Mat på agendaen

Mat er en grunnleggende byggekloss for menneskehetens overlevelse, på linje med vann, husly og søvn. Matproduksjon som primærnæring er dermed noe man burde kunne anta blir prioritert over mye annet som nå fyller både landskap og økonomi. Men man kan ikke ta fremtidig matproduksjon for gitt – hverken globalt eller nasjonalt.

Verdens land er gjennom FN blitt enige om en rekke tydelige bærekraftsmål mot 2030 – blant annet om å øke matsikkerhet, motkjempe sult og utvikle bærekraftige byer og lokalsamfunn.

«Matproduksjonen i verden må øke med 50 til 60 prosent innen 2050.» Det sa landbruks- og matminister Olaug Bollestad i sin tale på seminaret Jordvern Norge i mars i år.

«Dette kan bli et betydelig problem, siden jordbruksarealene er en ikke fornybar og knapp ressurs», fortsatte ministeren.

Og den erkjennelsen er ikke minst viktig i Norge, som har blant verdens laveste andel matjord av sitt totale landareal. Bare 3,5 prosent av Norges landareal er i dag dyrket mark – inkludert overflatedyrket jord og innmarksbeite. Til sammenligning er tallet 61 prosent i Danmark og rundt 33 prosent i både Tyskland og Frankrike.

Av Norges knappe jordbruksareal er det kun en tredjedel som egner seg til å dyrke matkorn – og 90 prosent av det totale jordbruksarealet går i dag i praksis til dyrefôrproduksjon i form av gress og fôrkorn. For å opprettholde en viss grad av nasjonal selvforsyning og å bidra til å nå bærekraftsmålene, er det med andre ord ingen tid – eller jord – å miste.

Ivrig nedbygging

– Siden andre verdenskrig har vi mistet rundt 650 000 dekar dyrket mark, sier Hege Ulfeng, rådgiver i Divisjon for kart og statistikk ved Norsk institutt for bioøkonomi (Nibio).

– I dag har vi rundt 11 millioner dekar (1 dekar = 1 mål, red.anm.) gjenstående, noe som innebærer at vi har bygget ned mellom 6 og 7 prosent av totalen. Dette er mye, spesielt med tanke på hvor liten andel areal som egner seg for matproduksjon i Norge.

På regjeringens hjemmesider kan vi lese om at det i samme periode er bygget ned 1,2 millioner dekar inkludert både dyrket og dyrkbar mark. Dette utgjør 19 000 dekar årlig i tapt matjord.

Jordbruksareal i drift fordelt på befolkning utgjør kun 1,83 dekar pr. innbygger i Norge. Dette er den laveste andelen av samtlige OECD-land.

– Innen 2050 beregner vi at dette tallet har sunket til 1,58 dekar, hvis tapet av matjord fortsetter i samme takt som i dag, sier Ulfeng.

De siste årene har imidlertid omfanget av nedbygging og omdisponering av matjord bremset kraftig, takket være økt oppmerksomhet om problemene knyttet til tap av matjord, samt introduksjon av nasjonale jordvernstrategier. 

I 2004 kom et nasjonalt jordvernmål om å redusere omdisponering av dyrket mark med 50 prosent innen 2010. Dette ble senere konkretisert til at årlig omdisponering skulle være under 6000 dekar. Til sammenligning ble det i snitt omdisponert 11 400 dekar pr. år i perioden mellom 1994 og 2003.

I 2015 la regjeringen frem nåværende jordvernstrategi. Den hadde som mål at omdisponering av dyrket mark ikke skulle overskride 4000 dekar pr. år – en maksgrense som skulle sikres innen 2020.

Tiltakene og strategien har tilsynelatende hatt effekt, og det kan se ut til at målet er nådd – da dyrket mark som både i 2018 og 2019 ble omdisponert til andre formål, lå på rundt 3600 dekar. Som regjeringen selv skriver på sine hjemmesider: «Trenden har snudd».

Da kan det virke som at alt er greit, eller?

Tallene bak tallene

Hege Ulfeng i Nibio er ikke like sikker. Hun påpeker viktigheten av å se hva tallene egentlig betyr, fordi man må skille mellom omdisponering og faktisk nedbygging.

– Omdisponering er et vedtak om at det kan bygges på et areal, mens nedbygging skjer idet spaden og gravemaskinen begynner å jobbe, sier Ulfeng.

Selv om omdisponeringen har sunket til under 4000 dekar pr. år, har faktisk nedbygging ligget stabilt på rundt 8000 dekar i flere år. Det viser tall fra SSB.

– Regjeringen er opptatt av at vi omdisponerer mindre enn vi har gjort, men det er en forsinkelse mellom omdisponering og nedbygging. Det finnes matjord som ble omdisponert for ti år siden, hvor det enda ikke er nedbygd – og disse arealene blir først nå benyttet til prosjektene de var tiltenkt.

Foreløpig er det altså nok av tilgjengelig, omdisponert areal som kan bygges ned til andre formål. Spørsmålet blir da hva som skjer når alt dette er bygd ned. Vil utbyggingsiveren føre til en ny økning i omdisponering? Eller er det håp om at det kommer til å bli bygd ned mindre matjord?

Regjeringen har tro på at det også blir bygget mindre, som følge av mindre omdisponering, men Ulfeng er mer avventende, da det er knyttet usikkerhet til hva praksisen vil bli. 4000 dekar-målet omfatter dessuten kun dyrket mark, og ikke dyrkbar mark med potensial for matproduksjon.

Totalt omdisponert areal for både dyrket og dyrkbar mark i 2019 var så mye som 8200 dekar, viser tall fra SSB – over det dobbelte av regjeringens mål som altså kun omfatter dyrket mark.

Man kan da spørre seg om trenden faktisk har snudd.

Jord er ikke bare jord

– Det er også stor variasjon i kvalitet på matjord, sier Ulfeng.

– Et utelukkende mål for areal kan derfor gjøre oss blinde for hva nedbygging og omdisponering gjør for faktisk volum i matproduksjon. Dette er knyttet til topografi, jordkvalitet, og klima. Hvis man bygger ned på Jæren, vil man gå glipp av mye større matvolum enn hvis man bygger ned i Finnmark. De beste arealene for kornproduksjon kan gi 1000 kilo korn pr. dekar, mens det andre steder kun vil gi 350 kilo. Det er også varierende effektivitet knyttet til drift, grunnet størrelse på jordene, helning, nærhet til byen og lignende.

– Noen jordarealer kan brukes til å dyrke alt av korn og grønnsaker, mens annen matjord kan gi én slått med gress i løpet av en sesong, sier Ulfeng.

Nibio jobber derfor med å kartlegge jordbruksareal for å bedre kunnskapen om variasjoner i jordkvalitet for matproduksjon.

– Det er viktig å vite hva man har for å vite hva man skal gjøre med det. Man kan ikke si at 4000 dekar er 4000 dekar.

Mer folk – mindre jord

Dette gjør jordvern mer utfordrende, da mange av de beste arealene for matproduksjon også ligger i områder med størst grad av utbygging, sier Nibio-forskeren.

– Det er kjernen i problemet – at den beste matjorden er nær byene, og det er disse som står i fare for å bli bygd ned. Det blir en paradoksal utvikling – mindre jord og mer folk, som gir dårligere selvforsyning.

Denne problemstillingen strekker seg langt tilbake i tid, ifølge Ulfeng.

– Det er i disse områdene – hvor det er bra klima – at folk ønsket å bosette seg opprinnelig. Der det var gunstig å dyrke, dukket også de første byene opp, og det er her vi har mistet brorparten av matjorden. Det er bare å se flyfoto fra Groruddalen, så skjønner man hvordan byutvikling og industrialisering har stjålet verdifull matjord.

Inneklemt areal er et annet problem ved omdisponering til utbygging i by.

– Man bygger ofte ut uten å tenke på at man klemmer inn areal, hvor det blir vanskeligere å drive. Dette kan føre til mindre lønnsomhet i driften, at jordet blir for lite til å drive med maskiner og utstyr, og at bøndene må kjøre utstyr og transportere varer gjennom trange gater. Det finnes mange inneklemte områder som tidligere har vært del av et større areal.

Slik omdisponering skaper følgekonsekvenser, mener Ulfeng, da de nye, inneklemte områdene mister verdi for landbruket og dermed blir enklere å omdisponere i fremtiden.

– Det er lett for en kommune å tenke at «dette er jo bare 10 dekar». Men, hvis alle kommuner tenker at deres egne, små, inneklemte arealer er verdiløse, blir det et stort tap av matjord nasjonalt.

Ifølge Ulfeng er rundt 60 000 dekar matjord inneklemt mellom bebyggelse i tettsteder i Norge i dag.

– Selv med fokus på jordvern blir det omdisponert opp mot 4000 dekar årlig, og dette kan høres lite ut hvis man har 11 millioner å ta av. Men vi må tenke langsiktig. Hva om omdisponeringen fortsetter i samme tempo i 25 år, eller 100 år? Da har vi mistet 400 000 dekar – og all matproduksjonen dette arealet kunne gitt, sier hun. 

– Vårt mål er en nullvisjon for tap av matjord, sier Audhild Slapgård, styremedlem i Norges Bondelag.

– Nå ser vi at Senterpartiet fremmer et forslag på å senke målet fra 4000 til 2000 dekar. Det er et forslag på rett spor, men det er fortsatt et altfor stort areal. I tillegg er jorden som blir tatt, ofte den som
er eldst og mest næringsrik. Det tar naturen 1000 år å lage ny matjord, sier Slapgård.

– Dette er altså ingen enkel, fornybar ressurs som vi kan sløse bort på andre ting. Jordvern handler om nasjonal beredskap, og det er et samfunnsoppdrag å produsere mat for egen befolkning. Dette handler ikke om en egeninteresse hos bonden, noe som er en utbredt misoppfattelse.

Lokal beslutningsmakt

Slapgård mener noe av problemet ligger i at det nå er kommunene som har all råderett over matjord og omdisponering.

– Jordlovsbehandling ligger hos hver enkelt kommune, og det er kommunepolitikerne som bestemmer hvilke arealer som skal omdisponeres, størrelsen på arealene, og om det skal bygges boliger, samferdsel, eller industri. Kommunepolitikere må sjonglere mange hensyn, og å prioritere matjord blir da ofte vanskelig. Det kan være vanskelig å være lokalpolitiker og velge mellom å si nei til ti nye boenheter eller å ofre tre mål dyrket mark, sier hun.

– Lokale prioriteringer vil naturlig nok peke mot økt tilflytting, økonomisk vekst, arbeidsplasser og aktivitet, sier Slapgård. Dette kan da komme på bekostning av matjord. I tillegg kommer det store veiutbygginger som spiser uforholdsmessig mye av matjorden, påpeker hun. 

Dette er også bakgrunnen for at Bondelaget vil heve beslutningsprosessen til statlig nivå ved at den legges til statsforvalteren* (tidl. fylkesmann).

– Hvis jordvernet skal bli tilstrekkelig, må dette heves over kommunalt nivå. Dette fordi statsforvalteren ser hele fylket, og ikke bare hver enkelt kommune. Eksempelvis kan de ved utbygging av industri flytte blikket over kommunegrensen
og se om det finnes andre egnede plasseringer.

Statsforvalteren har flere muligheter og større handlingsrom enn kommunale politikere, og de går mer klar av det samme lokale presset, mener representanten fra Norges Bondelag.

– Arealforvaltningssystemet i Norge gir kommunepolitikerne hånden på rattet. De forvalter alle arealer, også den jorden som vi bruker til matproduksjon, bekrefter Aud-Ingrid Krefting, seksjonsleder i Landbruksdirektoratet

Statsforvalteren har likevel innsigelsesmyndighet i plansaker som angår jordvern, sier hun. I tillegg kan fylkeskommunen komme med innsigelser, der en kommunal plan står i motstrid med regional plan. Innsigelser behandles nå av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, men tidligere lå denne prosessen hos Miljødepartementet.

Med et slikt statlig kontrollorgan som holder øye med kommunale beslutninger, skulle en tro at nasjonale interesser og jordvern hadde god mulighet til å bli ivaretatt. Men i realiteten er det ikke så enkelt, sier Kristine Lien Skog, seksjonsleder i Multiconsult og en av få i Norge med doktorgrad i jordvern. Hun har også forsket spesifikt på beslutningsprosessene knyttet til omdisponering av matjord.

Mangelfull praksis

Lien Skog mener den nåværende innsigelsespraksisen ikke holder mål for å fange opp omdisponeringssaker som strider mot nasjonale interesser.

– Det varierer fra regjering til regjering hvor mye man overlater til kommunen. Tidligere var det en mer aktiv innsigelsespraksis, men i nåværende regjering er det sterke føringer for å senke antall innsigelser. Departementet har også bedt statsforvaltere om å tone ned hyppigheten av innsigelser og samordne saker som blir tatt opp.

En slik reduksjon av innsigelser fører til at kun de mest alvorlige sakene blir tatt opp, mener hun.

– Dette innskrenker muligheten til å ha en faglig, uavhengig vurdering om vedtakene strider med sentrale regionale og nasjonale interesser.

I tillegg til å se en reduksjon i antall innsigelser, ser Lien Skog at der hvor det kommer innsigelser, er det gjerne slik at departementet gir kommunene medhold i saken.

– Dette bestemmer hvilken rolle statsforvalteren får i fremtidige saker. Deres legitimitet blir svekket.

Riksrevisjonen publiserte i 2019 en rapport om innsigelsespraksiser i plansaker. Her kommer de med flere nedslående konklusjoner om statsforvalterens mulighet til å stanse vedtak.

Rapporten beskriver at bruken av innsigelsesinstituttet som verktøy for å ivareta nasjonale interesser, er strammet inn. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt signaler om å være varsomme med å fremme innsigelser og om å legge stor vekt på lokal handlefrihet. I tillegg kom Riksrevisjonen frem til at departementet tar få innsigelser til følge.

Av 38 innsigelser til kommunale arealplaner i 2020 fikk kommunene medhold i 18 av sakene. I 12 saker kom departementet frem til en mellomløsning. Kun åtte av innsigelsene ble tatt helt til følge, viser egne tall fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

I tillegg til mangelfull innsigelsespraksis, og at kommunene sitter med beslutningsmakt for omdisponering, mener Lien Skog at problemet også ligger i prosessen, hvor utvikler eller utbygger har stor makt i dagens praksis.

Bak lukkede dører

Mesteparten av nedbyggingen etter plan- og bygningsloven og jordloven, kommer på initiativ fra grunneier eller utvikler, som kan være en eiendomsentreprenør.

– Det som gjerne skjer, er at utbyggerne er i tett dialog med rådmannen og politikerne der de ønsker utbygging. De er flinke til å selge interesser, og argumenterer for berikelsen for kommunene. De fleste kommunepolitikere ser jo at slik vekst betyr bedre økonomi, sier Lien Skog.

Hun påpeker at denne dialogen gjerne kan være uformell og skjult, og at den kan foregå mellom aktører med tette koblinger.

– I tillegg har utbyggere gjerne opsjonsavtaler med grunneiere – hvor de nærmest går fra dør til dør og tilbyr store summer for jordareal – med avtale om at hvis utbygger i fremtiden får gjennom en omdisponering, så skal grunneier selge jorden. Generelt er det få utbygginger i Norge som skjer direkte mot grunneiers vilje, utenom i samferdselssaker, sier hun.

Lien Skog mener landbrukspolitikken er en viktig drivkraft i om grunneier er villig til å selge, og at dette har vært frakoblet fra jordvern.

– Grunneiere som driver selv, må kunne se en fremtid i landbruket for å være villig til å gjøre investeringer. Økonomien for bønder er dårlig, og inntektsgrunnlaget er lite forutsigbart. Dette fører til større tilbøyelighet til å si ja – enten fordi man vil, eller fordi man føler seg presset, sier hun.

En nasjonal undersøkelse i Lien Skogs forskning viste at 10,6 prosent av grunneierne ønsket å bygge ned jordarealet sitt. Mange av disse grunneierne har sluttet å drive jorden sin selv og leier ut landbruksarealet sitt til andre. De fleste som vil bygge ned, er også bosatt i områder der matjorden er mest produktiv, og hvor det samtidig er størst nedbyggingspress, viste undersøkelsen.

I tillegg er salgsverdien til utbyggere mye høyere enn markedsprisen for matjord.

– Hvis man skal selge til en annen bonde, som egentlig er kravet om det ikke blir omdisponert, så får man det til en korrigert markedspris som er mye lavere enn salgsverdien til eksempelvis boligutbygging. Det gjør det enda mer fristende å bygge ned.

Lien Skog sier at det i tillegg forekommer mangelfull rapportering av nedbygd areal og omdisponering, og trekker frem samferdsel som et område der det er stor usikkerhet rundt rapporteringen, men også fra landbruket selv.

– Mye av nedbyggingen kommer fra landbruket selv – som i denne prosessen ikke er pliktig til å rapportere inn nedbygd areal som går til landbruksformål.

I perioden mellom 2004 og 2015 ble i snitt 1750 dekar bygd ned årlig av landbruket selv, viser tall fra SSB. På landsbasis utgjør dette omtrent 22 prosent av det totale jordbruksarealet som ble bygd ned.

– Dette skjer når de bygger ut fjøset eller setter opp en ny driftsbygning. Her burde man vurdert kritisk om man kunne utnytte og oppgradere eksisterende bygg, bygge på allerede bebygd areal, eller tatt andre grep for å unngå nedbygging av matjord, sier jordverneksperten.

Audhild Slapgård i Norges Bondelag er enig i denne kritikken og bekrefter at landbruket her har forbedringspotensial.

– Det er klart at landbruket selv må se etter alternative løsninger før matjord bygges ned. Kanskje kan vi rive en bygning som ikke lenger er funksjonell eller i bruk? Likevel handler slik utbygging og oppgradering ofte om å øke matproduksjonen og om å gjøre driften mer rasjonell og lønnsom, påpeker hun.

Slik det foregår i dag, hvor grunneiere og bønder blir fristet med store summer, blir det i praksis bonden som tar samfunnets ansvar på sine skuldre, mener Slapgård.

– Det blir opp til den enkelte bonde å si ja eller nei til nedbygging. Vi opplever at mange stiller spørsmål til hvor prekært det egentlig er å ta vare på matjorden, og at dette er et ønske fra landbruket.

– Men det handler ikke om bondens ønsker, dette handler om storsamfunnets interesse, sier Slapgård.

Hun påpeker at selv om det fortsatt foregår nedbygging i stor skala, er det foreløpig også mulig å utvide volumet av eksisterende matjord.

– Man kan nydyrke, erstatte nedbygd areal og flytte jord som en siste mulighet, men man kan aldri få igjen den aller beste jorden, den som det er korn på i dag.

Utbyggingen av riksvei 3/25 mellom Løten og Elverum la beslag på 250 dekar dyrket mark.

– Det er svære tall, ikke minst siden en god del av den 27 km lange strekningen går gjennom skogområder», sier Lars Opsal jr. i Jordvernalliansen i Innlandet.

I ny Nasjonal transportplan, som regjeringen la frem i år, ligger det planer om å videreføre motorveien fra Løten til Hamar.

– På denne strekningen er det jordbruksarealer nesten hele veien, så det vil ha store konsekvenser for matjorden, sier Opsal. Noen kilometer unna, ved E6 mellom Stange og Moelv, ble hele 550 dekar dyrket mark bygd ned da motorveien ble oppgradert.

– Strekningen på 43 km er bygd med så mange som 12 veikryss, som er særdeles arealkrevende.

– For selv om vi har bygd ned 650 000 dekar dyrket mark siden andre verdenskrig, har nydyrking gjort at totalt jordbruksareal har holdt seg ganske stabilt likevel, forklarer Hege Ulfeng i Nibio.

– Vi har altså ikke 650 000 dekar mindre jordbruksareal i dag enn vi hadde i 1949. Faktisk tyder eldre nydyrkingsstatistikk på at så mye som 4,6 millioner dekar jordbruksareal er blitt dyrket opp siden 1921, uten at det totale jordbruksarealet har økt. Arealene har rett og slett flyttet på seg. Noe bygges ned, noe går ut av drift, noe dyrkes opp.

Dette innebærer blant annet nedbygging av verdifull matjord rundt tettsteder, og nydyrking av mindre gunstige arealer. Det har også vært anlagt store arealer med innmarksbeiter som aldri kan erstatte fulldyrket jord.

Ulfeng minner om at vi også må ta befolkningsveksten i betraktning, og at den ideelt sett skulle ført til en økning i jordbruksarealet vårt.

Dyrt kompromiss

I tillegg til nydyrking som mottiltak mot nedbygging, praktiserer Norge også flytting av matjord. 

– Hvilke steder i verden er det man går så langt som å flytte matjord? Det er kun Sveits og Norge, som begge har veldig lite dyrkbare ressurser, sier Håkon Borch, leder i avdeling Grøntanlegg og vegetasjonsøkologi ved Nibio. Avdelingen har stått for 75 prosent av all jordflytting i Norge de siste ti årene. 

– Flytting av jord er et ekstremtiltak, og det viser villigheten til å drive med jordvern. Men, det viser også hvor store interesser det er for omdisponering av matjord. Dette er meget kostbare prosesser, og hvis utbygger blir pålagt å utføre flytting av jord, reflekterer dette hvor attraktiv utbyggingen er når de tar kostnaden for jordflytting. 

Borch mener det finnes mange tilfeller hvor jordflytting kan være et godt alternativ for å kompensere tap av areal, og at det i noen tilfeller kan gi økt produksjon fordi man kan optimere jorden for plantevekst. Men det krever kompetanse og omtanke. 

– Først må man finne tilfredsstillende mottaksareal, som må være i nærheten av området som skal nedbygges. Transportavstand er et vesentlig kostnadsspørsmål, men også for å holde CO₂-regnskapet på et minimum. Samtidig må det være en kvalitetssammenheng mellom jorden på begge arealene, med tekstur som sørger for god vannhusholdning for plantene. Jord kan også ta skade og miste kvalitetene ved flytting hvis det gjøres galt.

Borch minner om at flytting av jord også ofte går på bekostning av det som fantes på arealet det flyttes til, eksempelvis fjerning av skog. 

– Flytting bør være en nødløsning i de tilfellene der nedbygging av matjord er uunngåelig og man har tapt jordvernkampen, sier Borch.

Selv om jordvern har fått økt oppmerksomhet og appell den siste tiden og mye tyder på at ting går i riktig retning, tror jordvernforsker Kristine Lien Skog at vi må tenke samfunnsutvikling i en større målestokk enn i dag.

– De aller fleste innbyggere og politikere anerkjenner at jordvern er viktig, men hvis man ikke klarer å tenke lenger enn et fireårsperspektiv i handlingsplaner og tiltak, vil nedbyggingen bare fortsette. Vi må tenke i et hundreårsperspektiv, eller egentlig i et tusenårsperspektiv. Det krever at vi tenker nytt og grunnleggende for hvordan vi legger til rette for hensiktsmessig vekst fremover, samt hva slags vekst vi skal tillate. 

Skog mener dagens «bygge innenfra og ut»-strategi ikke passer som ensidig mantra for norsk planlegging, der det meste av den gjenværende matjorden også finnes der vi ønsker størst vekst. 

– Vi kan ikke fortsette å ese ut over matjorden. Gjør vi det, vil vi miste det meste vi har igjen. Sammen med alt det fine vi forbinder med kulturlandskap og landbruk.